Fortschreibung des Heim-TÜV: Unterbringung von Asylsuchenden - Qualität organisieren

Die menschenwürdige Unterbringung von Asylsuchenden ist im Freistaat Sachsen ein zentrales Anliegen. Um die Bedingungen zu verbessern, wurde in der 5. Legislaturperiode 2009 bis 2014 ein „Heim-TÜV“ für Gemeinschaftsunterkünfte erarbeitet und durchgeführt. Dieses Verfahren wird nun in Richtung auf ein Qualitätsmanagement ausgebaut.

Prüferin mit Fragebogen

Zahl der Unterkünfte stieg auf das Dreifache

Waren es bei den Besuchen und Bewertungen im letzten Heim-TÜV im Jahre 2013 noch 40 sächsische  Gemeinschaftsunterkünfte, so stieg deren Zahl im Jahr 2015 auf 120. Außerdem stieg die Quote bei der dezentralen Unterbringung auf deutlich über 50 Prozent. Insgesamt stieg die Anzahl von Schutzsuchenden 2015 im Vergleich zu 2014 um das Vierfache.

Heime plus Wohnungen plus Ausländerbehörden

Diese veränderten Bedingungen erfordern eine Weiterentwicklung des bisherigen Heim-TÜV zu einem Qualitätsmanagement. Die Evaluation wird mit wissenschaftlicher Begleitung über die Gemeinschaftsunterkünfte hinaus auf die Arbeit der beteiligten Ausländerbehörden und die dezentrale Unterbringung erweitert. Zusätzlich sollen die  Erstaufnahmeeinrichtungen einbezogen werden.

Über die geplanten Untersuchungen wurden der Staatsminister des Innern und die kommunalen Spitzenverbände in Kenntnis gesetzt.

Wie ist der Zeitplan?  

2015 und Anfang 2016 wurde gemeinsam mit der Technischen Universität Dresden ein Konzept auf wissenschaftlicher Basis entwickelt und abgestimmt. Die Besuche in den Landkreisen und Kreisfreien Städten sollen  bis Ende des Jahres abgeschlossen sein. Eine abschließende Auswertung und Veröffentlichung ist für 2017 vorgesehen.  Durchführung und Auswertung erfolgen parallel. Wegen des erheblichen personellen Aufwandes muss dafür externes Personal gewonnen und geschult werden.

Der „Heim-TÜV“ in der 5. Wahlperiode: Entwicklungen - Untersuchungen - Ergebnisse

Transparentes und vergleichbares Prüfverfahren

Säulendiagramm aus Heim-TÜV stilisiert

In der Geschäftsstelle des Sächsischen Ausländerbeauftragten wurde ein „Heim-TÜV“ für Gemeinschaftsunterkünfte für Asylsuchende entwickelt, der es erlaubt, die Unterbringungsbedingungen transparent zu erfassen und sie darüber langfristig zu verbessern.

Mit dem „Heim-TÜV“ können nicht nur verbesserungswürdige Zustände gekennzeichnet werden, er identifiziert auch gute und nachahmenswerte Beispiele. Er sucht nicht nach einzelnen Schuldigen, sondern nimmt das Gesamtsystem in den Blick und konzentriert sich darauf, wie die Situation im Interesse aller Beteiligten und Akteure verbessert werden kann. Dabei ist die Perspektive des sächsischen „Heim-TÜV“ die einer lernenden Organisation: Handlungsbedarf zeigen, die vorhandenen Stärken ansprechen und konstruktive Verbesserungen vorschlagen. Die einzelnen Unterkünfte werden mit einem Ampelsystem bewertet, das transparent und nachvollziehbar Handlungsbedarf oder angemessene Zustände kennzeichnet.

Der Ansatz zahlt sich aus

Die bisherigen Ergebnisse sind ermutigend: Im Freistaat Sachsen haben sich die Unterbringungsbedingungen in den vergangenen Jahren deutlich verbessert – auch dank der großen Anstrengungen der Landkreise und Kreisfreien Städte.

Grundsätzlich sind aus der Sicht des Sächsischen Ausländerbeauftragten Gemeinschaftsunterkünfte zur Dauerunterbringung ungeeignet. Gerade Kinder sind dabei besonderen Belastungen ausgesetzt. Der Freistaat Sachsen empfiehlt deshalb seit 2010, Familien und Alleinerziehende mit Kindern aus humanitären Gründen dezentral unterzubringen.

Die Ergebnisse des „Heim-TÜV“ in Sachsen

Deckbläetter des Heim-TüV-Berichte

Unsere Gesellschaft ist so human, wie wir mit den Schwächsten, die bei uns leben, umgehen. Ausgangspunkt für den „Heim-TÜV“ war deshalb die Frage, ob und inwieweit die Asylsuchenden der Menschenwürde - dem zentralen Wert des Grundgesetzes - entsprechend untergebracht sind. Die Herausforderung bestand dabei darin, diese Bedingungen messbar und vergleichbar zu machen.

Start 2010: Gelegenheit zur Verbesserung

Der „Heim-TÜV“ startete in Sachsen im Jahr 2010 mit einem Besuch aller Gemeinschaftsunterkünfte. Die Einschätzungen der Besuche und konkrete Verbesserungsvorschläge wurden anschließend unter Ausschluss der Öffentlichkeit mit den jeweiligen Landräten und Oberbürgermeistern erörtert. Diese vertrauliche Erörterung bot den Verantwortlichen nach dem Prinzip der Innenrevision Zeit und Gelegenheit, Veränderungen vorzunehmen.

Im Jahr 2011 wurden die gleichen Unterkünfte erneut besucht und die Ergebnisse anschließend veröffentlicht: Am 9. Dezember 2011 wurde der Bericht „Heim-TÜV 2011 über das Leben in sächsischen Gemeinschaftsunterkünften“ unter dem Titel „Mitmenschen im Schatten“ dem Sächsischen Landtag als Drucksache zur Beratung übergeben. Er enthielt eine Einschätzung aller Gemeinschaftsunterkünfte für Asylsuchende in Sachsen, konkrete Empfehlungen zur Verbesserung der einzelnen Unterkünfte sowie systemische Lösungsvorschläge für eine menschenwürdige Unterbringung.

2011: Positive Ergebnisse nach der ersten Runde

Der Vergleich der beiden Besuchsrunden zeigte deutliche Verbesserungen: Waren 2010 noch 50 Prozent der Heime „rot“, also unangemessen, eingestuft, waren es 2011 nur noch zehn Prozent. Zwei der 2010 mit Rot bewerteten Heime wurden 2011 geschlossen. In anderen Unterkünften wurden die Bedingungen deutlich verbessert. Ein 2010 neu eröffnetes Heim erhielt die Einstufung als Grün – hier wirkten die Faktoren, anhand derer die Gemeinschaftsunterkünfte beurteilt werden, handlungsleitend bei der Konzeption neuer Unterkünfte.

Familien wurden verstärkt dezentral untergebracht, so dass der Anteil der dezentral Untergebrachten in Sachsen stieg. Auch die Bedingungen für die soziale Inklusion der Asylsuchenden verbesserten sich: Vereine kamen zunehmend auch in abgelegene Unterkünfte, es gab bessere Angebote für Sprachkurse und für soziale Betreuung. Zunehmend wurden auch Arbeitsgelegenheiten nach §5 AsylbLG angeboten, die für die Bewohner eine Möglichkeit darstellen, sich konstruktiv in das Heimleben einzubringen.

2012: Erfolgreiche Nachprüfung

2012 konzentrierten sich die Besuche auf neu eröffnete Unterkünfte und solche Heime, die 2011 als unangemessen eingestuft wurden. Erfreulicherweise wurden alle Unterkünfte bis Ende 2012 soweit verbessert, dass keins mehr als rot eingestuft werden musste.

Außerdem sind seit 2012 alle sächsischen Landkreise bis auf einen dazu übergegangen, die Leistungen für Asylsuchenden nach dem Asylbewerberleistungsgesetz in Bargeld auszuzahlen. Ein Landkreis hat sich dazu entschieden, von der Magazinverpflegung zu einem Gutscheinsystem zu wechseln.

2013 - 2014: Hinschauen lohnt sich

Die „Heim-TÜV“ Runde im Jahr 2013 bezog alle sächsischen Gemeinschaftsunterkünfte in die Untersuchung ein. Dabei wird auch in den Blick genommen, wie die Beziehungen zur Nachbarschaft von Gemeinschaftsunterkünften gestaltet werden und welche positiven Ansätze es in Sachsen gibt, um diese Beziehungen konstruktiv zu gestalten. Die erneute Besuchsrunde dient auch dazu, zu weiteren Verbesserungen zu ermutigen und die erreichten positiven Ergebnisse zu erhalten. Der Bericht wurde am 11. März 2014 vorgestellt und dem Landtag zur Beratung übergeben (DS 5/13948). Für den „Heim-TÜV“ 2013 besuchte Gillo mit seinem Team 40 Gemeinschaftsunterkünfte in Sachsen.

Handreichung „Heim-TÜV“ für Anwender – Menschenwürde messbar machen

10 Piktogramme, die 10 Prüffaktoren symbolisieren

Der „Heim-TÜV“ hat regional und überregional positive Resonanz in Fachkreisen und in der Öffentlichkeit erhalten. In mehreren Bundesländern strebt man bereits eine Übertragung des „Heim-TÜV“ auf die regionalen Gegebenheiten an und ist überzeugt, dass dieses vergleichbare Qualitätsmanagement bundesweit zu einer vernünftigen Verbesserung der Unterbringungsbedingungen von Asylsuchenden führen kann.

Eine solche Verbesserung ist im Interesse der gesamten Gesellschaft: Immerhin leben über 70 Prozent der Asylsuchenden über viele Jahre in Deutschland. Viele von ihnen dürfen nicht arbeiten und sie erhalten in der Regel auch keine Möglichkeit, Deutsch zu lernen. Damit haben sie auch wenige Chancen, die Regeln des Zusammenlebens in Deutschland kennen und einhalten zu lernen. Doch gerade in den Kommunen ist das Miteinander von Mehrheitsgesellschaft und Asylsuchenden Lebensrealität – deshalb sollte dieses Miteinander aktiv und konstruktiv gestaltet werden. Eine menschenwürdige Unterbringung ist ein wichtiger Ausgangspunkt dafür.

Das „Heim-TÜV“-Verfahren ist deshalb ausdrücklich darauf angelegt, von anderen nachgemacht und übernommen zu werden und wird in der folgenden Handreichung detailliert erklärt.

1.
Faktoren für die Beurteilung der Unterbringungssituation von Asylsuchenden in Gemeinschaftsunterkünften

Was ist eine menschenwürdige und angemessene Unterbringung? Asylsuchende werden nach ihrer Ankunft in Deutschland in der Regel für mindestens sechs Wochen und längstens drei Monate in den Erstaufnahmeeinrichtungen der Bundesländer untergebracht. Danach werden sie weiter verteilt und überwiegend in so genannten Gemeinschaftsunterkünften untergebracht. Das wird in den Bundesländern unterschiedlich gestaltet.

Für die Unterbringung in diesen Unterkünften gab es bisher keine Regelungen, was als angemessen und menschenwürdig gilt. Der „Heim-TÜV“ setzt dafür Standards, weil er klar benennt, was als menschenwürdig gilt und was nicht.

Er definiert zehn Faktoren, die die Unterbringungssituation von Asylsuchenden in Gemeinschaftsunterkünften maßgeblich bestimmen und setzt Maßstäbe, wie diese Bereiche im Interesse der Menschenwürde gestaltet werden sollten.

Die Auswahl der zehn Faktoren und die darin wünschenswerten Maßstäbe stützen sich auf Erfahrungen aus dem Bereich der Flüchtlingssozialarbeit, beispielsweise von
Wohlfahrtsverbänden und Flüchtlingsräten verschiedener Bundesländer, und auf die Expertise der Geschäftsstelle des Sächsischen Ausländerbeauftragten. Außerdem berücksichtigen sie Vorgaben und Möglichkeiten gesetzlicher Regelungen, z. B. der EU-Richtlinie zur Aufnahme von Asylbewerbern 2003/9/EG, des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) oder des Asylbewerberleistungsgesetzes.

Die Faktoren haben für die Gesamtbeurteilung einer Gemeinschaftsunterkunft unterschiedliche Relevanz: So haben die Faktoren der Sicherheit, der sozialen Betreuung, der Familien- und Frauengerechtheit und des Schutzes und der Integration der Kinder höheres Gewicht als z. B. der Faktor Zustand und Umfeld der Unterkunft.

Fragebogen noch leer

2.
Das „Heim-TÜV“-Verfahren: Unterschiedliche Perspektiven einbringen

Ausgangspunkt des „Heim-TÜV“ ist die Überzeugung, dass sich eine angemessene und menschenwürdige Unterbringung von Asylsuchenden in Gemeinschaftsunterkünften nur im Dialog mit allen Betroffenen verwirklichen lässt.
Deshalb werden im Verfahren sowohl die Perspektiven der Bewohner als auch die der Unterbringungsbehörden, der Betreiber und anderer Akteure berücksichtigt. Dazu gehören beispielsweise Mandatsträger und Integrationsbeauftragte oder die Schulaufsicht. Bei der Durchführung des „Heim-TÜV“ in Sachsen werden neben den Unterbringungsbehörden und den Betreibern auch die zuständigen kommunalen
Ausländer- und Integrationsbeauftragten, die Koordinatoren für Migration der jeweiligen Regionalstelle der Sächsischen Bildungsagentur sowie die jeweiligen Wahlkreisabgeordneten des Sächsischen Landtags eingeladen.

Grundsätzlich wird die Datenerhebung von der Bewertung der Beobachtungen getrennt. Während eines Besuchs vor Ort und in den begleitenden Gesprächen werden die relevanten Daten erhoben. Bewährt hat sich dabei ein Team von vier -wenn möglich mehrsprachigen – Personen. Es teilt sich die Gespräche mit den Bewohnern und den anderen Akteuren wie der Unterbringungsbehörde, dem Betreiber oder den Mandatsträgern. Für die Besuche dient ein Fragebogen als Gesprächsleitfaden und Erhebungsinstrument.

Diese Besuche werden grundsätzlich bei den Unterbringungsbehörden angekündigt. Eine kurze Vorankündigungsfrist von etwa drei Tagen verhindert dabei, dass der Zustand der Unterkunft kurzfristig und nur für den Besuch verändert wird. Dagegen hat eine längere Vorlaufzeit von etwa drei Wochen den Vorteil, dass der Termin besser geplant und mehr Akteure für eine Teilnahme gewonnen werden können. Statistische Angaben können vorab erfragt werden.

3.
Der „Heim-TÜV“-Fragebogen: Verhältnisse transparent machen

Mit dem „Heim-TÜV“-Fragebogen lassen sich die Bedingungen in Gemeinschaftsunterkünften detailliert und strukturiert erfassen. Er basiert auf den oben beschriebenen zehn Faktoren.

Die Faktoren sind mit 48 Fragen untersetzt, die in der Regel auf beobachtbare Indikatoren zielen. Sachverhalte, die nicht selbsterklärend sind oder nur mittelbar beobachtbar sind, werden im Anhang des Fragebogens erklärt. Dafür wird auf beobachtbare Umstände hingewiesen, die als Indizien für nicht unmittelbar beobachtbare Sachverhalte gelten.

Die Fragen richten sich an unterschiedliche Zielgruppen (Bewohner, Personal, Unterbringungsbehörde u. a.). Im Fragebogen steht, welche Frage an welche Zielgruppe gerichtet werden sollte.

Der Fragebogen dient als Gesprächsleitfaden, Erhebungsinstrument und Protokoll gleichermaßen. Die Beobachtungen können sofort dem entsprechenden Faktor zugeordnet werden. Die Notizen bilden dann die Grundlage für ein mögliches erstes Auswertungsgespräch im Anschluss an den Besuch.

Bewertungsschema rot grün gelb

4.
Die Auswertung der „Heim-TÜV“-Besuche: Eine gemeinsame Basis schaffen

Nach dem Besuch der Gemeinschaftsunterkunft bespricht das Beobachterteam die gemachten Beobachtungen und ergänzt sie wenn notwendig. Ziel dieses Gesprächs ist, aus den gemachten individuellen Beobachtungen intersubjektive Ergebnisse zu generieren. Beobachtungen, die von allen geteilt und nachvollzogen werden können, erhöhen die Akzeptanz der Ergebnisse und bilden eine gemeinsame Basis für spätere Empfehlungen und Anregungen zur Verbesserung der Unterbringungssituation. Die intersubjektiven Ergebnisse bilden die Grundlage für die eigentliche Bewertung.

5.
Die Anwendung des Bewertungsschemas: Ergebnisse vergleichbar machen

Die gemeinsamen Beobachtungsergebnisse werden anschließend mit dem „Heim-TÜV“-Bewertungsschema bewertet. Das hier vorgestellte Bewertungsschema bezieht sich auf die Situation im Freistaat Sachsen. Für die Anwendung in anderen Bundesländern kann es an die jeweiligen Regelungen und Besonderheiten angepasst werden.

Im Bewertungsschema werden die Beobachtungen zu den einzelnen Faktoren und Unterfaktoren (Fragen) drei möglichen Ausprägungen zugeordnet. Diese Ausprägungen sind mit den Farben Rot, Gelb und Grün belegt. Zusätzlich werden die Farbwerte in Zahlenwerte konvertiert (Rot bedeutet den Wert -1, Gelb bedeutet 0, Grün bedeutet +1).

Der Wert -1 (Rot) entspricht dabei in der verbalen Einschätzung einer unangemessenen Unterbringungssituation. Im Gegensatz dazu repräsentiert der Wert +1 (Grün) die positive Wertung einer angemessenen und menschenwürdigen
Unterbringung.

Für jeden Faktor wird aus der Berechnung der Einzelergebnisse der Durchschnitt berechnet. Anschließend werden die Durchschnittsergebnisse in den Faktoren wieder in Farbwerte konvertiert. Dabei repräsentiert ein Durchschnittwert von -0,49 bis +0,49 Gelb, von +0,5 bis +1,0 Grün, und von -0,5 bis -1,0 wird eine rote Ampel erteilt.

Auch für die Gesamteinschätzung der Unterkunft wird ein Durchschnittswert aus den Faktoren berechnet. Dabei ist zu beachten, dass die ersten fünf Faktoren mit doppelter Gewichtung in die Bewertung eingehen, um ihrer Bedeutung für den Lebensalltag der Bewohner gerecht zu werden.

Mit Fragebogen und Bewertungsschema kann auch der Stand der dezentralen Unterbringung von Familien und Frauen im jeweiligen Landkreis bzw. der Kreisfreien Stadt abgefragt werden. Die Ergebnisse fließen jedoch nicht in die Bewertung der einzelnen Unterkunft mit ein, da sie die Situation des Landkreises / der Kreisfreien Stadt und nicht die der einzelnen Gemeinschaftsunterkunft beschreiben.

Farbtabelle zum Ranking der Unterkünfte

6.
Die Darstellung der Ergebnisse: Mit Ampelfarben Handlungsbedarf zeigen

Aus den Berechnungen wird ein Ampelprotokoll erstellt. Dabei werden sowohl die einzelnen Faktoren und Unterfaktoren als auch das Gesamtergebnis als Ampel dargestellt.

Die Protokolle können als Grundlage für Auswertungsgespräche mit den Verantwortlichen dienen. Die Protokolle sollten darüber hinaus eine verbale Einschätzung dazu enthalten, was in der Unterkunft bereits gut funktioniert und welche Empfehlungen für Verbesserungen gegeben werden.

Darüber hinaus können die Einzelergebnisse und die Gesamteinschätzung
als Balanced Scorecard dargestellt werden. Diese grafische Darstellung zeigt auf einen Blick die Bewertung, die Tendenz der einzelnen Faktoren und wo die dringlichsten Veränderungen nötig sind.

7.
Erfahrungen bei Durchführung des „Heim-TÜV“: Verbesserungen gemeinsam angehen

Der „Heim-TÜV“ ist mehr als nur eine Diagnose von Missständen. Er zielt vor allem auch darauf, die vorhandenen Stärken weiterzuentwickeln und konkrete Empfehlungen für Verbesserungen zu machen. Der vergleichende Ansatz ermöglicht es außerdem, von den guten Erfahrungen anderer Akteure zu profitieren. Best Practice bekannt zu machen, ist deshalb ein wichtiger Bestandteil des „Heim-TÜV“-Verfahrens. Deshalb stehen an dieser Stelle einige Erfahrungen bei der Durchführung des „Heim-TÜV“– was hat sich bewährt, was sollte berücksichtigt werden?